郝力:数字城管迈向智慧城管的探索与实践

发布时间:2019-04-12

一、 回顾数字城管

2004年,北京市东城区首创“数字化城市管理新模式”,取得了提高城管水平的实效,得到全国党政领导和群众的好评。

2005年,习近平同志批示:“‘数字城管’是‘数字浙江’的重要举措,是更新城管观念,提高城管效率,提升城管水平的重要手段,希望有关部门认真学习研究北京市东城区的经验,结合我省实际,抓好试点,逐步推开,以此为载体,全面提升我省城市日常和应急管理水平。”

2015年中央37号文要求“积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化,到2017年年底,所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台。”

从北京市东城区首创“数字化城市管理新模式”,到习近平同志的肯定,再到党中央国务院发文限期全国普及,绝非偶然,我们没有理由不对数字城管体现的改革方向和蕴含的勃勃生机,抱有敬畏之心。

数字城管由两个不可或缺的部分构成,前者是城市管理制度后者是数字技术应用,离开城市管理制度,任何漂亮的数字技术的鼓吹,都会变成无源之水无本之木,只会损害数字城管的健康发展。前事不忘后事之师,“数字化城市管理新模式”是城管体制和数字技术一定发展阶段的历史产物,回顾和了解数字城管演进历程和规律,就是在现实中探寻智慧化升级的科学途径。

1、数字城管诞生的体制背景

1997年5月23日,经国务院法制办《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点的复函》批准,北京市宣武区城市管理监察大队成立,标志我国城市管理执法体制改革开始启动。全国从2003年下半年开始了城管执法体制改革,形成了长达二十年之久的三分天下:实行相对集中行政处罚权体制有1000多个市县区;实行城市管理领域内综合行政执法体制有1000多个市县区;实行传统城建监察体制有1000多个市县区。二十年过去了,看看行政法专家们如何总结城管执法体制改革。

(1)执法体制脱离城市管理实际

“城管执法只是城市管理的一个方面。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象,以城市基本信息流为基础,运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制,采用法律、经济、行政、技术等手段,通过政府、市场与社会的互动,围绕城市运行和发展进行的决策指引、规范协调、服务和经营行为。城管执法必须有机地存在于城市管理体制中,需要与行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等其他行政权力密切配合,才能顺利完成城管执法任务。”20年后,37号文要求“匡定管理职责。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。”

(2)城市政府责任主体缺失

“城市管理是一个城市政府应该做的事情,很多城管工作需要多个部门共同完成,更需要城市政府统筹协调,应当视为城市政府的职能。一定要从‘小城管’理念转变为‘大城管’理念,从部门职能观转变为政府职能观,要有整体筹划、高位协调,否则很多问题难以解决。”20年后,37号文要求“明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任。”

(3)末端处罚难解源头难题

“如果上游、中游环节的规划、建设部门,根本不考虑下游环节的城管执法,在规划的时候就没考虑好,建设的时候就没有做好,存在一大堆不科学、不合理、难运行、难持续的城市规划和建设问题,把问题都丢给下游环节的城管,那么城管队员也没法做好城管工作。”20年后,37号文要求“增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性,综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要,合理安排各类公共设施和空间布局,加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈。变被动管理为主动服务,变末端执法为源头治理,从源头上预防和减少违法违规行为。”

2003年,北京东城区跳出“小城管”、“末端处罚”的制度羁绊,以几十年城市管理成功实践为依据,启动以解决城管难题根源为检验标准的城市管理改革,实现了城市管理体制、机制及管理手段的重大变革和创新,形成城市管理全新的格局与面貌。

2、数字城管诞生的技术背景

数字城管平台主要集成通用数据库系统、地理信息系统、应用软件开发和移动智能终端等四类应用技术。

(1)通用数据库系统技术状态

2000年,甲骨文、IBM和微软SQLsever在数据库市场上基本三足鼎立。2005年,甲骨文在数据库市场的份额首次超过IBM和微软的总和。甲骨文和微软SQLsever是数字城管平台采用的最主要的数据库平台,2003年以前,他们已经是且现在依然是占据世界市场前两名的成熟通用数据库系统。

(2)应用软件开发技术状态

1978年贝尔实验室正式发表C语言,也被称为经典C。1983年美国国家标准局(ANSI)制定C语言标准。1990年国际标准化组织ISO接受了ANSI C为ISO C 的标准。比数据库技术还要历史悠久的数字城管平台主要开发工具C语言,远在1989年前后已在国际范围进入成熟期。

(3)地理信息系统技术状态

Esri公司从1969年创立到今天,拥有超过35万用户,大部分是政府单位、世界500强企业,以及超过7000所科研院校。赛迪《2015年中国GIS软件市场研究报告》指出我国GIS基础平台软件市场主要被Esri、超图软件、中地数码和武大吉奥四大厂商占据。其中,超图软件占31.6%,美国Esri公司占29.0%,中地数码和武大吉奥分别占7.9%和5.9%。自2003年以来,数字城管平台主要采用的Esri公司和超图公司的产品一直名列前茅。

(4)移动智能终端技术状态

与前三项传统成熟的IT技术相比,移动智能终端技术是当时最为前沿并富有戏剧性的领域。1999年,第一款全中文和第一部智能手机问世。2000年,诺基亚首次把手机和互联网连接在一起。2002年,国内出现第一款内置摄像头的诺基亚手机。2003年,国内出现第一款支持3G的诺基亚手机。2007年,第一款单手操作的PPC手机多普达问世。2007年,iphone出世,触屏+应用引爆智能机新时代。由于智能手机的飞速升级,使其成为数字城管技术家族最后入围的成员。

总体上看,以1984年中国引入互联网为标志,数字城管平台的诞生的技术环境,是先有IT技术20多年的发展积累,后有数字化城管平台的集成应用,这与后面要讨论的数字城管智慧化升级的技术环境具有本质的不同。

3、“数字化城市管理新模式”的创举

北京东城区创造的“数字化城市管理新模式”,蕴含着对城市管理难题根源的深刻认识和睿智的破解路径,对全国城市管理体制的科学构建具有深远的历史意义。

创建“数字化城市管理新模式”的过程显示,在中国城市化高速进程中,城市设施和民生服务需求的急剧上升与城管制度滞后和资源供给不足,形成全国性阶段性尖锐矛盾。其中,城管制度滞后和资源供给不足是矛盾的主要方面。所以破解城管制度滞后和资源供给不足,是破解城市管理难题的根源所在。

“数字化城市管理新模式”告诉我们,城管制度滞后和资源供给不足,主要体现在城市管理责任主体、履职范围、履职标准、履职绩效、资源配置等方面。在责任主体上,存在以末端处罚替代监督管理的制度缺陷;在履职范围上,横向存在职责交叉和职责缺失并存的制度缺陷;纵向存在上游、中游和下游职责脱节的制度缺陷。在履职标准上,存在数量和质量标准粗放的制度缺陷。在履职绩效上,存在部门自定标准、自行评价的制度缺陷。在城市管理物质资源配置上,存在“重建设,轻管理”的制度缺陷。针对城市管理现实存在的主要矛盾,北京东城区启动了以根除城市管理难题根源为唯一检验标准的体制机制的重大改革。

(1)创新城管体制

北京市东城区创建监督与管理分离的城市管理体制,弥补城市管理责任主体不明、缺失外部监督考核的制度缺陷。从体制上明确“大城管”范围内涉管部门和单位都是城管责任主体,同时明确监督考核机构隶属区政府,独立负责对涉管主体履职绩效的监督考核,以外部监督考核驱使区内所有涉管部门和单位必须依规依标履职。

这个体制改革的优点是在不触动涉管责任主体原有职责权限的前提下,强化我国行政体制原生优势:一是,对责任主体进一步确权确责和细化履职标准;二是,通过外部独立监督量化考核终结责任主体履职绩效自定自考的历史。十四年前,“数字化城市管理新模式”就创造了与近年环保督察基本相同的工作体制机制,迸发出旺盛的生命力。

(2)变革处置方式

通过制定《城市管理部件、事件处置(指挥)手册》,构建以处置职责重新确认、处置结果规范、处置时限精准为核心内容的城市管理问题处置制度体系,弥补现行管理体系存在职责交叉和缺失,上游、中游和下游职责脱节的制度缺陷,保证城市管理处置责任部门和单位职责清晰、资源充实、结果规范。

(3)变革监督方式

通过制定《城市管理部件、事件监督手册》,构建以外部监督考核机构问题发现、核查结案为核心的城市管理问题监督制度体系,弥补现行管理体系存在的各个涉管责任主体自定标准、自我监督的制度缺陷,确保城市管理问题发现核查的客观性和真实性。

(4)变革考核方式

通过制定《城市管理绩效考核办法》,以第三方核查数据为依据,构建对各个涉管责任主体的外部考核制度体系,弥补现行责任主体自我监督的制度缺陷,形成外部监督考核驱动涉管部门和单位持续提升处置效率的动力制度。

(5)建立长效制度

 “加强城市管理效能考核,将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考”,保障大城管体制运行效果的长治久安。

4、全国迅速普及

北京东城区启动了以根除城市管理难题根源为唯一检验标准的体制机制的重大改革,以“数字化城市管理新模式”为载体,在全国迅速普及。截至2017年底,全部直辖市、省会城市建成“数字化城市管理新模式”,地级市建成257个,占地级市75%;县级市170个,占县级市48%,县城474个,占县城30%。十四年来“数字化城市管理新模式”,创造了我国电子政务史上空前绝后的全国性高覆盖率奇迹。

2009年住建部发布的《数字化城市管理模式建设导则(试行)》总结道:“数字城管探索建立了监管分离的双轴心管理体制,创建了将城市管理对象精确定位的万米单元网格法和城市部件事件管理法,建立了科学的城市管理工作流程和绩效评价机制,构建了一个适应新体制、新方法和新机制的集成化城市管理信息平台,是对城市管理体制、机制及管理手段的重大变革和创新。”


二、 探索智慧升级

数字城管成功发展的历史经验,给了我们探索智慧升级的认识逻辑,智慧城管同样是由两个不可或缺的部分构成,前者是城市管理制度后者是智慧技术,离开城市管理制度这个根本,任何智慧技术的鼓吹,只会阻碍或迟滞数字城管的智慧升级。

1、新时代体改新要求

中央37号文开启了城市管理体制改革的新时代,新时代对“数字化城市管理新模式”赖以存活的管理体制设计是什么?对考核制度的设计是什么?对监督考核机制的设计是什么?

(1) 对管理体制的设计

城市管理实行大城管体制:“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。”——城市管理由城市党委、政府负总责,所有涉及城市管理的城区、部门和单位都是城市管理的责任主体。城管部门不负城市管理的总责,仅是责任主体之一。

城管部门实行大部制体制:“推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革,整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能,实现管理执法机构综合设置。”——城市管理部门由三个行业管理和一个执法机构综合设置,实施大部制管理体制,以及大部制内城管执法体制。

两种理解,第一种,大城管与大部制同步。城市政府负责构建大城管体制,城管部门负责构建大部制。如南京、武汉、合肥、德阳、上饶等。第二种,分阶段改革。近期落实城管部门大部制体制改革,远期再落实大城管体制改革。

(2) 对考核制度的设计

大城管范围的考核:“加强城市管理效能考核,将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。”——大城管范围强调对人的考核,考核对象是城市党政领导干部。

大部制范围的考核:“推广绩效管理和服务承诺制度,加快建立城市管理行政问责制度,健全社会公众满意度评价及第三方考评机制,形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系。”——大部制范围强调对工作考核,奖惩对象是城管部门的工作绩效。

(3) 对监督考核机制的设计

“市、县政府应当建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制,加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。建立健全市、县相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制,形成管理和执法工作合力。”——市县政府负责建立两个机制,一是大城管口径的协调机制,意在保障大城管范围监督考核权威性;二是大部制口径的工作机制,意在涉及大部制之外的部门之间信息互通、资源共享、协调联动。

2、新技术升级新机遇

“数字化城市管理新模式”在迎来中央开启城市管理体制改革新时代的同时,以“云、物、移、大、智”技术为代表的智慧城市大潮涌动,泥沙俱下,一时间智慧城管呼之欲出。但是,9年智慧城市繁华褪尽,智慧城管落地的时间表和路线图愈发扑簌迷离。数字城管成功发展的实践启示我们,要解决37号文提出了方向,而没有答案的智慧升级问题,我们要端正基本的研究态度,要坚持从实践中来再到实践中去的认识论,摈弃从技术概念出发主观臆断应用需求的认识论,即从顶层设计看,应该老老实实理解国家技术政策,从基层实践看,应该老老实实地学习行业内外实践案例,从政策和实践的结合中找到客观可行的升级途径,在科学的探索上没有捷径可走,几分耕耘几分收获,种瓜得瓜种豆得豆。

(1) 云计算的发展

《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》国发〔2015〕5号指出:云计算是推动信息技术能力实现按需供给、促进信息技术和数据资源充分利用的全新业态,是信息化发展的重大变革和必然趋势。发展云计算,有利于分享信息知识和创新资源,降低全社会创业成本,培育形成新产业和新消费热点,对稳增长、调结构、惠民生和建设创新型国家具有重要意义。

意见在主要任务中提到与城市管理有关任务:探索电子政务云计算发展新模式。鼓励应用云计算技术整合改造现有电子政务信息系统,实现各领域政务信息系统整体部署和共建共用,大幅减少政府自建数据中心的数量。意见在保障措施中提到:创新政府信息系统建设和运营经费管理方式,完善政府采购云计算服务的配套政策,发展基于云计算的政府信息技术服务 、外包业务。

国务院文件确定了两个将要改变数字城管平台建设和运维方式的新政策。第一,大幅减少政府自建数据中心的数量。第二,发展基于云计算的政府信息技术服务外包业务。  

(2)物联网的发展

《国务院关于推进物联网有序健康发展的指导意见》国发〔2013〕7号指出:物联网是新一代信息技术的高度集成和综合运用,具有渗透性强、带动作用大、综合效益好的特点,推进物联网的应用和发展,有利于促进生产生活和社会管理方式向智能化、精细化、网络化方向转变,对于提高国民经济和社会生活信息化水平,提升社会管理和公共服务水平,带动相关学科发展和技术创新能力增强,推动产业结构调整和发展方式转变具有重要意义。近期目标。到2015年,实现物联网在经济社会重要领域的规模示范应用,突破一批核心技术,初步形成物联网产业体系,安全保障能力明显提高。

主要任务中与城市管理有关任务:在公共安全、社会保障、医疗卫生、城市管理、民生服务等领域,围绕管理模式和服务模式创新,实施物联网典型应用示范工程,构建更加便捷高效和安全可靠的智能化社会管理和公共服务体系。

(3)移动互联网的发展

2017年中办、国办《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》指出:随着信息网络技术迅猛发展和移动智能终端广泛普及,移动互联网以其泛在、连接、智能、普惠等突出优势,有力推动了互联网和实体经济深度融合,已经成为创新发展新领域、公共服务新平台、信息分享新渠道。

在意见中提到与城市管理有关任务:加快实施信息惠民工程,构建一体化在线服务平台,分级分类推进新型智慧城市建设,促进移动互联网与公共服务深度融合,重点推动基于移动互联网的交通、旅游、教育、医疗、就业、社保、养老、公安、司法等便民服务,依托移动互联网广泛覆盖和精准定位等优势加快向街道、社区、农村等延伸,促进基本公共服务均等化。推动各级党政机关积极运用移动新媒体发布政务信息,提高信息公开、公共服务和社会治理水平。

(4)大数据的发展

《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》国发〔2015〕50号指出:信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据迅猛增长,数据已成为国家基础性战略资源,大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。目前,我国在大数据发展中存在政府数据开放共享不足、产业基础薄弱、缺乏顶层设计和统筹规划、法律法规建设滞后、创新应用领域不广等问题,亟待解决。

意见在总体目标中与城市管理有关任务:围绕服务型政府建设,在公用事业、市政管理、城乡环境、农村生活、健康医疗、减灾救灾、社会救助、养老服务、劳动就业、社会保障、文化教育、交通旅游、质量安全、消费维权、社区服务等领域全面推广大数据应用,利用大数据洞察民生需求,优化资源配置,丰富服务内容。

(5)人工智能的发展

国务院关于印发《新一代人工智能发展规划的通知》国发〔2017〕35号文阐述人工智能的战略态势:人工智能发展进入新阶段。经过60多年的演进,特别是在移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学等新理论新技术以及经济社会发展强烈需求的共同驱动下,人工智能加速发展,呈现出深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等新特征。大数据驱动知识学习、跨媒体协同处理、人机协同增强智能、群体集成智能、自主智能系统成为人工智能的发展重点,受脑科学研究成果启发的类脑智能蓄势待发,芯片化硬件化平台化趋势更加明显,人工智能发展进入新阶段。当前,新一代人工智能相关学科发展、理论建模、技术创新、软硬件升级等整体推进,正在引发链式突破,推动经济社会各领域从数字化、网络化向智能化加速跃升。

战略目标分三步走:第一步,到2020年人工智能总体技术和应用与世界先进水平同步,人工智能产业成为新的重要经济增长点,人工智能技术应用成为改善民生的新途径,有力支撑进入创新型国家行列和实现全面建成小康社会的奋斗目标。第二步,到2025年人工智能基础理论实现重大突破,部分技术与应用达到世界领先水平,人工智能成为带动我国产业升级和经济转型的主要动力,智能社会建设取得积极进展。第三步,到2030年人工智能理论、技术与应用总体达到世界领先水平,成为世界主要人工智能创新中心,智能经济、智能社会取得明显成效,为跻身创新型国家前列和经济强国奠定重要基础。

国务院人工智能规划明确与城市管理相关的重点任务最多最具体:构建城市智能化基础设施,发展智能建筑,推动地下管廊等市政基础设施智能化改造升级;建设城市大数据平台,构建多元异构数据融合的城市运行管理体系,实现对城市基础设施和城市绿地、湿地等重要生态要素的全面感知以及对城市复杂系统运行的深度认知;研发构建社区公共服务信息系统,促进社区服务系统与居民智能家庭系统协同;推进城市规划、建设、管理、运营全生命周期智能化。

3、智慧升级遇到的智慧问题

(1)升级效果对管理体制的依赖性

大城管体制决定的城市管理效果。如《合肥市城市管理条例》明确,合肥市实行大城管的管理体制,其监督考核机构和职责隶属于市政府,监督考核对象范围是规划、建设、环境保护、水务、园林绿化、公安机关、房产、工商、卫生、食品药品监督、民政、交通运输、体育、文化广电新闻出版、商务等行政主管部门,以及其他有关部门和单位,监督考核的收到的实际效果是,城市管理不再是城管执法局一个部门的责任,而是城市所有涉管部门和单位的履职义务。

大部制体制决定的城市管理效果。相当一部分城市实行37号文提倡的大部制城管体制,其管理职责范围是市政公用、市政环卫、园林绿化和城管执法,其监督考核机构设在局内,监督考核实际效果是将市政公用、市政环卫、园林绿化和城管执法等四个行业纳入监督考核范围。

单独城管执法体制的城市管理效果。还有不少城市监督考核机构设在城管执法局内,管理范围只有城管执法一个行业,其监督考核效果局限在一个行业内。

在城管体制既定的前提下,城市管理监督考核效果取决于管理体制设置,任何技术手段无力改变管理体制设置的优劣,更无力改变体制优劣导致的监督效果优劣。显然,管理体制的智慧对智慧升级的决定作用昭然若揭。

(2)升级技术对实践检验的依赖性

依据五个专项规划判断:第一,智慧化技术列入国策实施时间长的五年,短的一年,时间表明智慧技术起步晚,发展短,距离技术和应用成熟还有很长的路要走。第二,国家五个专项规划中,都不同程度地提到我国新技术整体发展水平与发达国家相比仍存在差距,缺少重大原创成果,在基础理论、核心算法以及关键设备、高端芯片、重大产品与系统、基础材料、元器件、软件与接口等方面差距较大;科研机构和企业尚未形成具有国际影响力的生态圈和产业链,缺乏系统的超前研发布局;尖端人才远远不能满足需求;适应技术发展的基础设施、政策法规、标准体系亟待完善等等。以上两点与数字城管诞生在有几十年成熟技术沉淀的历史情况截然不同,所以智慧化升级不可能照搬数字城管技术集成的老经验,需要面对新技术诞生晚、核心弱、待攻关、商用少等现实情况,摸着石头过河,边探索,边实践,边总结,成熟应用始终要排在研发和商用之后的信息技术普及规律,我们无法逾越。

4、制度和技术智慧的升级实践

(1)制度智慧的实践

在37号文发布实施三年多,一批城市牢牢抓住党中央、国务院给予的体制改革的历史机遇,紧密结合城市管理实际需要,通过地方立法、大部制改革和改进数字城管标准等多种渠道,努力向37号文指引的城市管理从末端处罚向依法治理、源头治理转移的战略目标挺进。

南京、武汉、合肥、德阳和上饶等城市,通过地方立法固化大城管体制改革的成果。2015年3月全国人大十二届三次会议通过的“全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定”,这一修改使得全国289个设区城市、30个自治州和4个不设区城市享有了地方立法权,对城市管理行业来说是获得了对城市管理事项制定地方性法规的立法权。在37号文改革精神指引下,武汉、合肥、德阳、上饶通过地方立法,以法律形式固化大城管体制改革的成果,为城市管理步入法制化轨道树立了典范。在立法中他们突出解决城管体制改革两个共性的核心内涵,对推进全国城管体改具有普遍意义:即,以法律固化大城管管理体制和以法律固化源头治理的保障措施。

以法律固化大城管管理体制。如《武汉市城市综合管理条例》通过地方性法规对武汉“大城管”工作格局加以规范,形成城市综合管理长效机制。该条例用了8个条款从四个方面固定武汉大部制体制改革的成果。

澄清城市管理的基本概念。“第3条【概念界定】本条例所称城市综合管理,是指各级人民政府及相关部门依法对城市公共基础设施、公共客运交通、道路交通安全、市容环境、环境保护、园林绿化、公共水域(湖泊)等公共事务和秩序进行服务和管理的活动。”

明确城市管理的基本原则是为市民服务。“第4条【基本原则】城市综合管理应当遵循以人为本、服务为先、依法管理、公众参与的原则。”

规定大城管体制下城市政府、市属部门、区级政府、街乡政府、专业机构和市区城市综合管理委员会等各个城市管理主体的权力责任,形成“纵到底、横到边,管理无缝隙、责任全覆盖”的“大城管”职责法定的地方法规。“第5条【管理体制】(略)。第6条【市级职责】市人民政府应当加强对城市综合管理工作的领导,建立城市综合管理机制,制定城市综合管理工作目标,监督管理全市城市管理工作。市城市管理(执法)、城乡规划、城乡建设、交通运输、水务、房屋管理、工商、环境保护、质量技术监督、食品药品监督、民政、商务、文化、教育、旅游、信息产业、卫生、农业、园林、广播影视、公安等部门应当在各自职责范围内履行城市管理职责,进一步向各区下放城市管理职权,加强对区级部门城市综合管理工作的指导、监督。第7条【区级职责】(略)。第8条【街、乡镇、居委会职责】(略)。第9条【单位职责】供水、供电、供气、供热、邮政、通讯、公共交通和物业服务等单位,应当配合相关部门做好城市管理相关工作。

明确大城管体制框架下监督考核机构职责法定,以及监督考核机构隶属城市政府。第10条【城市综合管理委员会职责】市、区城市综合管理委员会,对与城市管理有关的重大事项进行统筹协调,履行下列职责:(一)组织编制城市综合管理工作计划、实施方案和考核标准,经本级人民政府批准后组织实施;(二)指挥、调度、协调成员单位开展城市管理工作;(三)组织开展城市管理监督考核工作;(四)完成本级人民政府和上级交办的其他工作。城市综合管理委员会的日常工作由其下设的办公室承担。”

以法律固化源头治理保障措施。如《武汉市城市管理条例》在城市规划、城市建设、设施养护等城市管理上游、中游等城管源头环节,为城市管理提供法制化的长效保障。第13条【规划要求】(略)。第14条【建设投入】(略)。第15条【保障机制】(略)。第16条【作业市场化】(略)。

南京、海口、合肥、上海、沈阳等上百个城市,充分发挥大部制优势,形成城市设施管理、环卫养护和城管执法的城市源头治理的行政资源和物质资源的合力,以物质资源合力填平补齐城市规划和建设遗留的短板,以管理资源合力提升管理效率和水平。城市管理主体可以看作两类,一类主体是包括部分城市管理职责,如文化、食药、交通等部门。另外一类主体的全部职责都是城市管理范畴,如市政、环卫、园林,以及供水、供气、供热等专业单位。37号文推进的城市管理大部制改革的实质是将第二种管理主体的机构综合设置,消除管理主体间体制性内耗,以及物质资源分散降效,从体制上保障城管中游管理、养护和下游处罚各个职责和资源顺畅衔接,权责一体,维持城管基本效率。根据对全国100个地级以上城市的调查,80%以上的城市实行管理与执法相结合的城市管理体制。如下案例体现了城市管理和执法综合设置的体制优势。

南京市城管局2017年完成573条街巷的精细化整治。清理违规户外广告2687处,整治店招店牌12470处,清理乱贴乱画39.2万处,新建亮化设施43处、修复2006处,清理卫生死角6826处、清除油污7087处,新增果皮箱435只、新装垃圾桶510只,施划非机动车停放绿色区域1326块等等。2018年,将继续开展600条背街小巷整治,其中主城六区410条,郊区190条。治理的成效相当于从源头上根除了42万个城市管理案件。

海口市城管委对农贸市场升级改造,2016年以来,对全市42家农贸市场进行改造,新增面积约3万平方米,增加服务辐射人口35万。城市基础设施不断完善。市政道路、文化科普、市容环卫、农贸市场改造等项目281个,总投资137.2亿元。启动背街小巷的改造,2400多条小巷面貌焕然一新。完成对192条道路和12个小游园绿化美化工程,市民的获得感和幸福感不断增加。相当于从源头上每年减少发生城管案件24万件。

合肥市城管委制度先行。制定完善10多项规章及规范性文件,出台了36项城市管理规范标准,确保提升行动做有标准。2017年合肥新增、改造公园游园62个,建设绿道94公里;全年新建公厕21座,改造公厕64座;实施天鹅湖景区及周边区域、高铁南站片区、包河大道高架、包公园、南艳湖公园、北一环沿线、南淝河及跨河桥梁、楼体亮化提升等23项工程;梳理出交通拥堵点32处并落实治堵措施。针对全市尚未完成整治的607个老旧小区,制定了三年整治计划等等。

上海市人民政府办公厅关于印发《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划(2018-2020)》全市完成各类旧住房修缮改造3000万平方米;完成4000台使用满15年的住宅电梯安全评估工作、修理、改造、更新任务,实现满15年以上的老旧住宅电梯运行安全远程监测全覆盖;新建2000个既有住宅小区电动自行车充电设施。全市“无违建小区”创建完成率达到90%;完成5000个住宅小区出入口门岗规范化建设;培育30家品牌物业服务企业,建立1万名具备专业素养的住宅小区项目经理队伍;业主委员会组建率达95%,规范运作达标率达75%以上;小区业委会党的工作小组组建率达100%;住宅小区党建联建示范点达到700个。基本实现住宅小区垃圾分类和绿色账户全覆盖,住宅小区生活垃圾、装修垃圾实现规范投放、及时清运;完成2400个住宅小区雨污分流整治工程;重点整治楼宇门栋广告乱张贴、楼道乱堆物,全面推行住宅小区公共区域清洁维护标准,净化小区环境。

《沈阳市居民小区改造提质三年行动计划(2018-2020年)》将使全市小区的硬件设施、配套设备、居住环境、服务功能、文化氛围有一个明显提升,达到“路要平整、水要畅通、灯要明亮、绿要美观、线要规整、车要有序、房要保暖、设施要齐全、电梯要安全、违章建筑要拆除、市容要整洁清爽”的标准。沈阳将在2018-2020年的三年时间内,对尚未改造过的796个老旧小区进行改造提质。届时,沈阳2381个老旧小区将实现改造全覆盖。

上述城市实施大部制的实践证明,大部制能够最大限度地避免城市管理中下游部门间职能交叉、政出多门、内耗严重的体制痼疾,有效维持行政效率,促进1600多万市政、环卫、园林和执法职工,依法依规地为城市管理、养护和执法履职尽责。几十年城市管理的实践证明,以市政公用、市容环卫、园林绿化管理和养护的行政、物资、人力和财政资源的协力投入,是大幅减少城管执法的案件的数量,逐步减轻城管末端执法单打独斗压力的可行路径,能够较快提升城市管理能力和取得较好的根治式城管效果。

珠海市在全国首推污染类案件源头分类法,城市管理指挥(应急)中心标本兼治污染“老大难”。2015年,珠海市数字城管指挥中心(即珠海市城市管理指挥(应急)中心)经过大量深入调研后,改变了以前“案件围绕执法转”的一贯做法,解放思想,转变思路,根据“标本兼治,重在治本”的原则,将城市管理的关口前移,要求审批单位加强事后监管,对城市污染类案件的派遣和处理流程进行了全面梳理,按照问题来源性质划分,派遣至责任单位,明确关于六大污染类数字城管案件(大气污染、噪声污染、固体废弃物污染和水污染、振动污染、泥土车污染)的派遣和处置流程。

例如泥头车乱抛洒污染环境的问题,如从建筑工地出来的泥头车乱抛洒,将以施工管理类的案件派遣至建筑工地的行政主管部门即建设局处理;从取土场所出来的泥头车乱抛洒,将由取土审批的行政主管部门即国土局处理;交警、城管和交通等三家执法单位和环卫部门配合即可。在珠海市,香洲主城区房地产建设工地由市住规建局管辖。根据珠海市住规建局提供的数据,2016年,市住规建局对香洲主城区违规工地发出《停工通知》二百零二份,执行信用扣分一千多分,有力地打击了施工车辆污染路面、施工工地夜间施工等行为,使其管辖的香洲主城区工地泥头车道路遗撒、夜间施工扰民等问题的发案率大幅下降。以泥头车道路遗撒为例,香洲主城区2016年12345转办投诉为71宗,而2017年只有36宗;巡查员上报2016年为194宗,2017年下降为136宗。而高新区、金湾区、横琴新区的房地产工地由各区建设局管辖,由于对数字城管源头治理的理解程度不同,有些区仍以行政执法、交警、环卫处理为主。与主城区相比,同期案发数据甚至出现了上升,例如金湾区巡查员上报2016年为155宗,而2017年上升为241宗;高新区同期巡查员上报数由72宗上升为102宗。

(2)技术智慧的探索

城市管理行业信息化与智慧化技术同步发展,省、直辖市和市县陆续在不同领域开展技术升级和方向探索,取得了初步的实践经验,值得全行业学习和借鉴。

1)探索数字城管智慧化技术升级的基本方向

2016年和2018年,重庆市、安徽省、一些城市和城区分别发布了推进智慧城管建设的指导意见或者设计方案,从已经出台的地方政府文件和国家五个专业规划对城市管理应用领域的要求看,数字城管智慧化升级的方向,大致可以概括为三个推进:第一,推进城管行业应用智慧化改造升级;第二,推进数字城管平台智慧化功能升级;第三,推进省级平台和监督联网建设。

关于推进城管行业应用智慧化改造升级。结合城市管理部门机构综合设置的主要职责,建设智慧市政设施管理系统、智慧市容环卫管理系统、智慧园林绿化管理系统、智慧水务监督管理系统、智慧城市照明管理系统以及户外广告、渣土运输、违法建设、智能停车、智慧管线等专项业务应用系统。建设城建档案数字化系统,实现市政公用设施建设档案信息共享。建设城管执法数字化系统,提升城管执法信息化水平,同时加强城管执法案件协作联动信息共享建设,打通规划、建设、国土、环保、公安、水利、工商、食药监等行政管理与行政执法信息衔接的瓶颈,维持城管执法工作秩序。

关于推进数字城管平台智慧化功能升级。基于物联感知技术,对井盖、广告牌、公交站台、桥梁、河道、城市照明、环卫车辆、施工工地管理等城市管理部件对象,探索升级数字城管平台数据获取物联感知功能。基于视频人工智能分析技术,对店外经营、无照游商、占道经营、乱堆物料、非机动车乱停、违规户外广告、打包垃圾、违规撑伞、垃圾箱满溢、沿街晾晒等事件对象,探索升级数字城管平台监督数据获取、任务派遣、结果核查、绩效考核分析和平台运转的智能化功能。基于大数据技术,以城市公共基础设施、公共客运交通、道路交通安全、市容环境、环境保护、园林绿化、公共水域(湖泊)等公共事务和秩序的管理难点问题为导向,逐步升级数字城管规律发现、源头治理的辅助决策功能。基于移动互联网技术,通过APP服务、微信和微博自媒体形式,畅通群众参与城市管理、政府宣传的渠道,整合市政公用、市容环卫、园林绿化和城管执法等便于服务市民的窗口服务事项,探索升级数字城管平台便民服务功能。 基于信息共享技术,加快城市管理应急风险普查和数据库建设,建设共享的信息资源服务体系,探索升级数字城管平台在城管紧急事件处置和辅助的功能。

关于推进省级平台和监督联网建设。开展省级平台建设,加强城市信息基础设施统筹规划布局,整合城市管理基础数据资源,形成系统运行稳定、信息数据安全的省级平台和省级数据中心。开发省级应用系统,逐步实现省市县三级平台互联互通。加强体制机制建设,在总结试点城市建设运行经验的基础上,探索建立创新规范的投资、建设、运营、管理、服务标准模式,形成切实可行的组织领导、指导推进、评价考核、政策促进和制度标准体系。加强对市县平台的运行监管,制定全省智慧(数字)城管系统运行情况考核办法,实现对各地系统平台运行情况的有效监管与监督考核,形成全省城市管理监督到位、协调到位、指挥到位的信息化监管体系。


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2)探索数字城管平台智慧化升级的实践

潍坊开展物联感知技术与数字城管平台监督考核职能结合的智慧化功能升级实践。为加强改制后政府对供热行业的监管,探索使用物联感知技术监督考核供热行业产品质量。潍坊抓好四个基础工作:一是对需要监督的公用产品质量部事件普查和建档,为规范监督对象奠定标准基础。二是确定影响公用产品质量关键的指标和参数,作为在线监测的基准。三是编写《公用产品质量在线监测系统建设导则》,指导公用产品各单位建设在线监测系统。四是升级数字城管平台功能,将公用产品质量在线监测的偏离监测基准的在线报警数据作为数字化城管系统的监督案件,自动上报、自动立案、自动派遣、自动核查,并将核查结果作为考核内容纳入到城市管理考核体系。例如在供热行业,为保证供热产品质量,潍坊市将出水温度、回水温度和出水压力作为监督基准指标,以数据远程采集系统为载体,将城区10个供热企业,604个换热站的监测数据实时地上传数字城管平台。依据三年12319热线投诉受理、换热站运行记录和小区楼宇供热环境影响等因素构成的经验模型模拟分析,逐站制定出水、回水温度和出水压力的基准值,总计设定了19932个温度和压力基准值,全市604个换热站的监督数据,每10分钟一次、7*24小时地传输到市数字城管平台,任何一个换热站的监测数据低于基准值,物联感知网络自动报警,数字城管平台将报警换热站作为案件派遣到供热监管部门及各热力公司及时处置并在线核查,实现了物联感知技术为基础的供热产品质量实时监督、派遣、处置和考核智慧化体系。物联感知在线监测系统的启用,使得相关投诉连续三年依次下降了68.1%、28.7%和62.4%。

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