推进基层政府综合执法法治化

发布时间:2020-01-17

行政执法体制改革是我国行政体制改革的关键环节,也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手。党的十九届四中全会明确提出要进一步整合行政执法队伍,继续探索实行跨领域跨部门综合执法,推动执法重心下移,提高行政执法能力水平。而其中提到的“跨领域跨部门执法”“执法重心下移”,切中了我国行政综合执法体制改革的要害,为《行政处罚法》的修改以及基层政府综合执法的法治化建设指明了方向。

我国行政综合执法的实践探索肇始于20世纪80年代末开始的城建监察制度,法治化建设则开始于1996年《行政处罚法》的出台。《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”自此,传统上条块分割的行业管理格局被打破,行政综合执法的改革开始全面推进。

经过20多年的实践,行政综合执法体制改革取得了一定效果,但依然面临基层执法资源匮乏的问题,很难满足实际执法的需要;偏重于事后查处、综合执法日常监管不到位的问题较为突出;行政执法权集中在区县相关部门,沉不到底、管不到边等问题也很明显。而作为区政府派出机关和基层人民政府的乡镇政府,虽承担着大量的属地管理责任,但现行的法律却没有给乡镇(街道)赋予相应的处罚权力,“有责无权”的现状,使得乡镇(街道)难以发挥其应有作用,属地管理责任难以真正落实。

其实,在改革中探索授予乡镇(街道)以行政执法权,将其确立为基层行政综合执法的部门,可以在一定程度上弥补现有执法体制的不足,这样的改革方向在理论和实践上都有充分的理由予以支持。

第一,并非所有拥有行政执法权的主管机关在街道办事处都设有常驻派出机构,比较常见的往往只有公安派出所、工商所等,大多数执法机关没有派出机构,对于大量违法行为往往难以及时发现。但是乡镇(街道)作为基层政府,本身工作重心就在基层,在组织法上也拥有属地管理职责,他们对基层情况往往更加熟悉、发现问题的能力更强。但是现阶段,《行政处罚法》没有授予其执法主体的地位,乡镇(街道)很多时候只能停滞在发现问题阶段,无法对眼前的违法行为进行及时查处。

第二,类似于游商无照经营、违法停车、公共场所吸烟等随机性大、流动性强、涉及面广的违法行为,依靠现有执法部门的行业管理难以及时解决问题,执法资源与实际需求严重不匹配。对于乡镇(街道)而言,其管辖领域相对较小、注意力相对集中、发现问题的能力强,如果通过《行政处罚法》的修改,明确其执法权,完善相关人员的配置,将大大提高解决问题的能力、提高执法效率、节约执法成本。

第三,天津、上海、北京等多地的改革实践也为执法力量下沉至乡镇(街道)提供了借鉴。以天津市为例,2014年颁布实施的《天津市街道综合执法暂行办法》授予街道办执法权,并且规定“本市经济发达的乡镇人民政府开展综合执法工作参照本办法执行”,其实也在一定程度上赋予了一些乡镇政府行政执法权。天津市的改革措施缩短了执法半径,提高了执法效率,激活了基层政府的执法优势,为执法力量下沉提供了借鉴。

不过,现行的《行政处罚法》并未赋予乡镇(街道)行政执法权,各地方将行政处罚权集中于基层政府的探索,其实与现行的《行政处罚法》相抵触,因为《行政处罚法》第16条规定的被授权主体只能是行政机关,从《行政处罚法》类似条文的使用看,地方政府和行政机关两个词语单独使用,该法第20条规定:行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。该条的行政机关显然指的是县级以上地方政府的工作部门,不包括街道办事处和乡镇人民政府。

从《行政处罚法》制定时的社会背景看,并无意于将街道办事处纳入相对集中的行政处罚权的体系中。但是相关地区进行的将行政执法权下沉至乡镇(街道),赋予基层政府综合执法权的实践,又确实起到了很明显的效果。结合之前分析的乡镇(街道)拥有的执法优势,我们应当利用《行政处罚法》修改的契机,明确基层政府的综合执法权,以修改后的《行政处罚法》作为推进基层政府综合执法法治化建设的起点,在法律上设计相关的制度将其规范化,推进跨领域跨部门综合执法和执法重心下移,进一步提高行政执法能力水平,推进基层政府综合执法的法治化。

来源:中国建设报

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