这种采取一个行政机关行使相对集中的行政处罚权的制度，一定程度上有利于解决多头执法、多重处罚和执法机关机构膨胀的弊病。然而，范围涉及环保、工商、交通、水务、食品药品监督等多方面职能的行政执法机关，其直接法律依据仅仅是一部普通法律中的某一法条，这显然是不合理的，因为《行政处罚法》本身对是否有权授权各级政府更改其他法律所进行的行政职权设定就尚存争议。目前我国尚无一部有关城市管理的全国性法律，城管执法权来源的合法性、合规性不足，如此，始终难以推动城管执法建设的法治化。
四川省雅安市城管执法局自2008年组建，其下属的城管执法支队65名执法人员中，仅有11名是通过公务员招考进入城管执法队伍，其中8人是因征地搬迁政府安置，30多人是部队转业军人，队伍素质参差不齐，以致城管执法在自身行为上也存在着诸多问题。雅安市现有城市管理行政执法局机关行政编制22名，核定工勤人员编制2名，2016年在编人数为公务员22名，工勤人员1名。其下设办公室、行政审批科（管理督察科）、政策法规科(监察室)、财务审计科、市城乡环境综合治理办公室五个内设机构，分工合作，共同履行城管局的职能职责。
现有城管执法人员大多缺乏专业法律培训，雅安市城管执法局现有的128名城管执法人员中，法律、建筑、环境保护等涉及城市管理专业方面的人员34名，仅占执法人员26.6%。由于对法律法规及相应的行政管理知识缺乏，以致在行政执法中随意执法、个性执法的情况时有发生。
（一）职能职责
雅安市城管执法局根据2014年市政府印发的《关于调整市本级和雨城区城市管理事权的通知》，明确了市城管执法局的五项职责：一是负责雨城区城市规划区范围内户外广告和招牌设置的行政审批和管理工作；二是负责行使飞地园区（经开区）城市管理行政执法职责；三是承担市委、市政府指导、督查和考核全市城乡环境综合治理职责；四是承担数字化城市管理的监督、考核工作职责；五是指导县（区）城市管理行政执法工作，对市城管执法支队（分局）进行目标管理、考核。2018年雅安市城管执法局再次明确城管职能职责，将城管权力具体化到行使住房城乡建设领域的法律、法规、规章、规定的全部行政处罚权等十三项行为中，并将修改后的职能职责进行信息公示，使市民得以了解。
（二）执法手段创新
雅安市城管执法局创新推行网格“五化”模式（划分精准化、人员专业化、处置扁平化、考核科学化、信息公开化），坚持以定位精确化、精益求精化、目标细化、考核量化“四化”为建设目标，推动全市城市管理水平的全面提升。值得一提的是，雅安市城管执法局公布的统计信息表明，自雅安市城管执法局首次创新并推行网格化管理模式的四个月中，共受理各类城市管理案件结案率为99.74％，较上一年同期提高6.2个百分点；按期结案率93.34％，较上一年同期大幅提高14.91个百分点。城市管理问题处置效率明显提高，管理水平逐步增强，执法效果得到民众认可。
雅安市城管执法的困境分析
（一）上位法欠缺
目前，城管执法领域仍然处于上位法缺失的境地，城管只能借法执法，城管在具体实施行政处罚时的法律依据难以统一。其中，既有全国人大及其常委会通过的法律，如《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国道路交通安全法》等；有国务院制定的行政法规及国务院部委制定的规章，如《城市市容和环境卫生管理条例》等；也有省级人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件，如《四川省行政执法监督条例》等；还有《雅安市城市管理行政执法办法》《雅安市数字化城市管理指挥中心案件采集、上报、受理标准》等规章制度；法律、法规、规章不尽完善，操作性差或相互打架，具体罚则不尽一致，或者只有禁止条款，没有处罚条款，以上种种问题给执法工作带来了许多困难。以违规设置广告为例，《中华人民共和国广告法》《城市市容和环境卫生管理条例》《四川省城乡环境治理条例》对此均有规定，但是没有一个法规明确法律责任，对于违规设置，只提到可以处罚，却未明确处罚额度；再比如《四川省燃气管理条例》第三十七条，禁止任何单位和个人擅自安装、拆除、迁移、改造燃气设施，但是未明确违反该条后，如何进行处罚。因此，雅安市城管执法局在行使职权时可供参考的有全国、省、市人大和政府通过的法律法规、规章、条例、办法乃至一些临时颁布的文件，种类繁多，甚至还相互冲突，这导致雅安市城管执法缺乏有效的规范性文件支撑，依法执法工作开展困难。
（二）执法范围扩大
数据显示，雅安市城管执法数量明显逐年增加，行政执法事项也在增多。2015年，雅安市城管执法部门立案查处案件8件。2016年，查处立案查处案件21件。2017年，立案查处案件67件。2018年，首次创新并推行网格化管理模式的4个月中，共受理各类城市管理案件共计12222件，结案12190件。随着城管执法体制改革推进，住建领域所有执法权均已移交城管执法部门，环保、工商、水务、食药监等部门的部分执法权也将陆续移交城管部门，城市管理行政处罚事项陡增，行政处罚事项由原来的97项增加到了617项，执法内容由原来的市容市貌、规划执法、园林绿化扩展到了建筑施工、物业管理、市政设施、油烟治理等大城管领域。
（三）执法能力不足
关于案件和执法人员数量问题，根据中华人民共和国住房和城乡建设部《城镇市容环境卫生劳动定额》中“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备的标准，雅安市城管执法人员数量远未达标，与城市管理巨大工作量相比，城管执法力量严重不足。与此同时，由于法律的缺失，城管执法范围只能根据《雅安市城市管理执行办法》的规定，缺乏有力管理城市的新式手段、创新手段。就目前雅安市城市管理手段而言，还是传统的安排执法人员以重点驻守和盯防为主，由于案件多而城管人员少，导致城市管理效率不高。
（四）行政联动机制缺失
城市管理工作和执法工作涉及面广，影响力大，案件数量也急剧增多，因此，特别需要建立其他保障措施和分流措施，而机关间的配合、移送问题可以提高执法效率。雅安市城市管理执法时，对于移送主要依据四川省的统一标准，注重上传下达的统一性，忽视了对城市特点的反思。同时，缺乏可操作的统一流程，致使在移送工作中不知程序、不守程序。对于移送案件的追责制度，雅安市暂未出台相关规定，致使实践中某些城市管理部门在工作中失去方向，甚至造成执法错误等不良后果。此外，雅安市虽然建立了城管与公安的常态执法协作机制，但协作机制在实践运行中尚无具体规范。
（五）监督机制匮乏
第一，监督机制构成不明确。雅安市城管执法局虽引入第三方机构对工作进行监督，但具体如何监督，监督程序是什么，在什么时间进行监督，监督结果在哪里公布，这些问题都没有明确。
第二，监督反馈未落实。虽然雅安市城管执法局鼓励并支持市民对执法行为进行监督和反馈，但反馈平台尚未建立，反馈信息也未披露，不能了解市民反馈是否被接受采纳。监督反馈程序不落实，市民的监督作用并不大。目前，雅安市城管执法局已建立并运营起数字化城市管理指挥中心，在此基础上，可以考虑构建一个民众监督和反馈的数字化平台，收集、整理和发布数据，真正畅通信息沟通渠道，对公民意见及时处理，及时反馈。
推进城管执法法治化的建议
（一）建立健全法律法规体系
1.构建基础的上位法
在其他国家，城市管理、行政处罚的职能或由相关行政部门承担，或由警察承担，执法的思路、手段也与中国有明显不同。日本、新加坡等国是由警察和法院来行使行政处罚权。日本的《轻犯罪法》对规范居民行为、加强城市管理发挥着很大作用，轻犯罪行为由警察处理；在英国，游动小贩则归警察管，小贩需要申请营业执照，禁止静态售卖，违反法律的街道摆摊者一旦被发现会被起诉，最高可被罚1000英镑的罚款；新加坡城市管理大量采用罚款的处罚措施，罚款范围广、名目多、数额大、程序明确、可操作性强，对罚款手段不足以制止的违法行为，则并用罚款和强制劳役措施，并对其予以曝光，同时设立了专门管理小贩的“小贩署”，四人为一组，配枪执法等。
细化具体的处罚条款，增强权威性，进一步推进法治化。
2.增加地方规章制度
各地城管执法存在较大差异，各地应该根据具体情况制定和完善相应的地方性法规和专项规章，对现有法律尚未完善的条款予以补充，结合当地实情进行规章制度的设计，为当地城管执法提供具有本土特色、实际可操作性的条款，比如增加违规设置广告的处罚条款，规范行政处罚事项的自由裁量标准等。
（二）提高执法能力
第一，加大人员数量配备。基于雅安市城管人员配备方面未达到有关标准的现状，雅安市城管执法部门可以在增加执法人员的同时有计划地引进熟知城市管理的法律人才作为城管执法队伍的法治专员，协同执法人员依法执法，营造良好的城市环境。
第二，提高执法人员素质。推动执法人员转变观念，将执法者高高在上的心理转变为坚持“以人为本”的心理，贯彻落实为人民服务的观念，杜绝选择性执法、暴力执法和突击性执法，以法律法规为依据进行执法。对此可以加强对执法人员的法律培训，举行定期的法律集训以增强执法人员法律素质，提升执法人员业务能力，强化执法人员法治意识，使他们尽快适应城管的法治化建设。
第三，创新管理手段。采用“相对集中行政处罚权制度”将部门决策职能与执法职能相分离，实现执法机构的精简，减少执法不规范、暴力执法问题。在与警察联合执法中精细划分任务，提高工作效率。建立双向交流和反馈机制，为市民搭建协商和对话平台；城管根据市民的建议对城市管理进行一定的调整，形成城市执法的市民共治的格局。减少传统驻守和盯防战略，采用大数据分析、实地调查和相关执法人员意见反馈的手段，罗列出重点执法的地区，减少人员的不合理分配和资源的浪费。采取智能化执法管控，利用信息技术整合，减少不必要的工作量，更好地发挥执法人员的其他作用。
（三）建立行政联动机制
1.建立行政移送制度
城市管理基本法规中有明确规定，界定城管执法部门的职责范围和权责配置。在此基础上，城市管理执法部门与有关部门积极协调，当城市管理执法部门无权处理事故时，应当通过行政移送制度，及时将事故移交有关部门处理，积极配合工作。城市管理部门应建立城市流转制度，明确移送程序和移送问责程序，明确行政移送制度并深入实施。
2.加强行政部门协作
一方面，可以定期召开部门联席会议，研究城市管理的重点工作；城市管理部门承担主管部门的职责，负责与相关部门的协调、指导和监督检查，其他部门予以配合，并将配合工作任务计入年度考核，切实提升行政管理和执法工作的配合、协作。另一方面，依法治区、依法治市办公室应加强引导，加强“府院联动”。司法机关、司法行政部门等积极审查案件的合法性、法律保护等，协调解决执法纠纷，组织执法监督和执法人员的资格管理、教育培训等。
（四）构建法治监督体系
1.加强信息公开
依靠信息公开，能够助力城市管理法治化建设。在城管执法法治化进程中还应加大宣传力度，通过多种方式相结合吸引人民群众关注，发挥人民群众的主体地位，不断强化人民群众在具体执法过程中的能动作用和积极性，推动城管法治化进程的发展。城市管理部门应加强工作宣传和正面引导，树立城市管理队伍的良好形象。
2.深化城市民主管理
建立行政与公众信息对称的机制，提高公众参与，深化城市民主管理建设，并构建综合性监督机制。首先，必须明确城市管理需要公众参与，提高信息对称。“国家的一切权力属于人民”，公权力的行使需要监督机制的保障，公众监督是宪法赋予公民的权利。通过宣传和引导，提高公众参与度，才能有利于公众行使监督权，避免行政权力的滥用。其次，增加各政府部门和机关单位对城市管理工作的参与和监督，设立人大代表、政协委员、党和国家的纪检监察、司法行政部门、政府内部的监督、新闻媒体等多方面参与的城市管理工作和监督的方式。
3.落实监督反馈机制
鼓励并支持市民对执法行为进行监督反馈，并且可以在网站上建立在线信息监督反馈平台，及时对市民反馈信息进行回复。
文/ 四川省雅安市城市管理行政执法局 谭昌明 李帆 方坚 程珍
（本文刊载于《人民法治》2019年3月（下））
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